L’élargissement est souvent considéré comme l’élément de politique étrangère le plus efficace de l’UE. Cependant, depuis sa plus grande vague de nouveaux membres ayant rejoint l’UE en 2004 (République tchèque, Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Slovaquie et Slovénie), le processus s’est largement enrayé. Dans les mois qui ont suivi l’invasion russe de l’Ukraine en février 2022, l’UE a fait de l’Ukraine, de la Moldavie et de la Bosnie-Herzégovine des pays candidats officiels et a ouvert des négociations d’adhésion avec l’Albanie. De plus, l’engagement envers les quatre pays déjà candidats – le Monténégro, la Macédoine du Nord, la Serbie et la Turquie – a augmenté. Mais quelles sont les perspectives et les implications d’un éventuel élargissement de l’UE dans un avenir proche?
Les critères de Copenhague
Tout État européen, s’il respecte les valeurs démocratiques de l’UE et s’engage à les promouvoir, peut demander son adhésion à celle-ci. Les critères d’adhésion, également connus sous le nom de critères de Copenhague (nommés d’après la réunion du Conseil européen en 1993 à Copenhague qui les a définis), sont des conditions essentielles qui doivent être remplies par tous les pays candidats afin de devenir membre. Ils peuvent être divisés en critères politiques (stabilité des institutions garantissant la démocratie, État de droit, respect des droits de l’homme, respect et protection des minorités), en critères économiques (économie de marché fonctionnelle et capacité à faire face à la concurrence et aux forces du marché) et en capacité administrative et institutionnelle à mettre en œuvre efficacement le corps de règles communes de l’UE et à assumer les obligations entraînées par l’adhésion.
Le processus formel d’adhésion à l’UE
Une fois qu’un État a présenté une demande d’adhésion à l’UE, tous les États membres doivent l’accepter pour que le processus formel d’adhésion puisse commencer. Lorsque les négociations sur tous les domaines politiques sont achevées et que l’UE elle-même est prête à s’agrandir en termes de capacité d’absorption, les modalités et conditions sont intégrées dans un traité d’adhésion. Ce traité nécessite le consentement du Parlement européen, ainsi que l’approbation à l’unanimité du Conseil, avant de pouvoir être signé par tous les États membres de l’UE, ainsi que par le pays candidat.
La Commission européenne recommande des négociations formelles sur l’adhésion de l’Ukraine et de la Moldavie.
Les deux pays ont obtenu le statut officiel de candidat à l’adhésion à l’UE en juin 2022. Mi-décembre 2023, le prochain sommet du Conseil européen aura lieu. Selon les recommandations les plus récentes de la Commission européenne, les dirigeants européens devraient autoriser des négociations formelles sur l’adhésion de l’Ukraine et de la Moldavie. « À la lumière des résultats obtenus par l’Ukraine et la Moldavie, ainsi que des efforts de réforme en cours, la Commission a recommandé que le Conseil entame des négociations d’adhésion avec les deux pays », a annoncé l’exécutif de l’UE le mercredi 8 novembre. Le président ukrainien Volodymyr Zelensky a qualifié cette décision de « pas historique qui ouvre la voie à une UE plus forte avec l’Ukraine comme membre ». La présidente de la Moldavie, Maia Sandu, s’est également réjouie des recommandations de la Commission et a promis de « travailler sans relâche » en vue de l’adhésion. La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a toutefois souligné que le processus continuait d’être fondé sur le mérite et qu’aucune date spécifique pour l’adhésion complète ne pouvait être donnée. De plus, la Commission a recommandé de faire passer la Géorgie, qui a déjà été désignée comme candidate potentielle il y a dix-sept mois, au statut de pays candidat officiel à l’UE.
« L’élargissement est une politique vitale pour l’Union européenne »
Jamais auparavant la Commission européenne n’avait approuvé des négociations formelles d’adhésion avant qu’un pays n’ait pleinement rempli toutes les conditions préalables. Cependant, la guerre en cours a donné un sentiment d’urgence extrême au processus habituellement plutôt lent d’approbation de nouveaux États membres. Aux premiers jours de l’UE, l’élargissement était principalement motivé par la nécessité de renforcer l’Europe occidentale dans le contexte de la Guerre froide, puis par la nécessité de stabiliser les parties de l’ancienne Union soviétique devenues indépendantes. La menace russe actuelle a ravivé l’intérêt pour l’adhésion des pays d’Europe de l’Est et des Balkans occidentaux. Michael Gahler, député allemand du Parlement européen, a déclaré « nous devons être très clairs : l’Ukraine appartient à l’Europe ». « Elle n’est pas dans l’orbite russe, elle est fermement ancrée à l’Ouest. Et pour que cela se produise, nous devons entamer des négociations d’adhésion », a-t-il ajouté. La diplomate allemande Annalena Baerbock a averti la semaine dernière que si l’UE ne s’élargissait pas, l’ensemble du continent européen deviendrait plus « vulnérable ». Von der Leyen a également déclaré que « l’élargissement est une politique vitale pour l’Union européenne » et que « les élargissements passés ont montré d’énormes avantages tant pour les pays candidats que pour l’UE ».
« Avec l’adoption aujourd’hui du nouveau plan de croissance de six milliards d’euros pour les Balkans occidentaux, nous rapprochons les économies des Balkans occidentaux de l’UE »
Étant donné que de nombreux États des Balkans souffrent d’instabilité politique, ils ont été très lents à répondre aux exigences plutôt strictes du bloc, qui incluent la lutte contre la corruption, ainsi que des réformes judiciaires et constitutionnelles. Les négociations sur l’adhésion des Balkans occidentaux ont donc beaucoup stagné ces dernières années. Les dirigeants des Balkans occidentaux ont prévenu leurs homologues de l’UE que leurs citoyens sont de plus en plus frustrés par le rythme lent des négociations et qu’ils cherchent à s’assurer du sérieux de Bruxelles quant à son expansion.
En réaction, la Commission a présenté un nouveau plan de croissance de six milliards d’euros pour les Balkans occidentaux, comprenant deux milliards d’euros de subventions et quatre milliards d’euros de prêts concessionnels, dont le paiement est conditionné à la réalisation des réformes convenues. Le plan de croissance vise à apporter certains avantages de l’adhésion aux Balkans occidentaux avant une véritable intégration, à stimuler la croissance économique et à précipiter une nécessaire convergence socio-économique avec les standards européens. Le 8 novembre, Von der Leyen a déclaré: « avec l’adoption aujourd’hui du nouveau plan de croissance de six milliards d’euros pour les Balkans occidentaux, nous rapprochons les économies des Balkans occidentaux de l’UE ».
Réformes clés en attente en Ukraine
La nouvelle évaluation des progrès des pays candidats vers l’adhésion à l’UE a montré que l’Ukraine a encore du travail à faire en matière de lutte contre la corruption, de dé-oligarchisation et de prise en compte des droits des minorités. Selon l’Indice de perception de la corruption de Transparency International, qui classe les pays du moins au plus corrompu, l’Ukraine se situe au 116e rang sur 180 pays. Des progrès en termes de réduction de la corruption sont essentiels pour garantir le soutien des États membres de l’UE. Le Premier ministre de Slovaquie, Robert Fico, s’est récemment montré réticent aux plans européens visant à accroître le soutien financier à l’Ukraine, désignant celle-ci comme « l’un des pays les plus corrompus du monde », dans un message Facebook. De plus, le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a déclaré que les droits de la minorité hongroise dans l’ouest du pays ne sont pas garantis et a ainsi menacé de mettre son veto à l’adhésion de l’Ukraine.
Il est cependant important de mentionner que les gouvernements slovaques et hongrois sont souvent qualifiés de « pro-russes » dans leur positionnement géostratégique. Par conséquent, ce qui va certainement poser problème à l’intégration de l’Ukraine, au-delà des réformes de lutte contre la corruption et de protection des minorités ethniques, ce sont les possibles vétos de la Hongrie et de la Slovaquie, qui pourraient revêtir une nature politique.
Le rapport de la Commission a également demandé à Kiev d’intégrer les langues minoritaires, comme le hongrois et le roumain, dans son système d’éducation secondaire et son paysage médiatique. Cependant, selon un haut responsable de l’UE, « l’utilisation de la langue russe n’est pas quelque chose que la Commission examinera », même si le russe est parlé par environ 30% de la population ukrainienne.
Dans le cadre des réformes, l’Ukraine doit également réduire l’influence des oligarques sur l’administration publique et resserrer ses règles de lobbying gouvernemental.
Réformes clés en attente en Moldavie
Pour ce qui est de la Moldavie, celle-ci doit finaliser les réformes judiciaires et introduire d’autres mesures de lutte contre la corruption.
De plus, le gouvernement et l’économie de la Transnistrie -un territoire de facto indépendant, mais qui est internationalement reconnu comme faisant partie de la Moldavie-, dépendent fortement des subventions de la Russie, qui maintient une présence militaire en Transnistrie. Le groupe politique au pouvoir est aligné sur de puissants intérêts commerciaux locaux, la concurrence politique est restreinte, les autorités contrôlent étroitement l’activité civile et le pluralisme d’opinion dans les médias est très limité. Freedom House, qui évalue l’accès des personnes aux droits politiques et aux libertés civiles dans 210 pays et territoires du monde, a classé la Transnistrie comme « non libre ».
Réformes clés en attente en Bosnie-Herzégovine
La Bosnie-Herzégovine s’est vu accorder le statut de candidat officiel en décembre 2022, cependant, contrairement à l’Ukraine et à la Moldavie, les négociations d’adhésion formelles n’ont pas encore commencées. Les divisions ethniques profondément enracinées et les retards dans les réformes électorales, judiciaires et constitutionnelles ont entraîné le retard de la Bosnie sur la voie de l’adhésion à l’UE, par rapport à ses voisins. Dans son rapport, la Commission européenne a déclaré que les élections en Bosnie-Herzégovine étaient « marquées par la méfiance envers les institutions publiques et une rhétorique ethniquement diversifiée » et dans un arrêt rendu en août, la Cour européenne des droits de l’homme a qualifié le pays d’« ethnocratie », dans laquelle les élections sont antidémocratiques et renforcent la position avantageuse des groupes ethniques dominants. Von der Leyen a noté que les négociations ne pourraient s’ouvrir que « lorsque certains critères seraient remplis ».
Une autre préoccupation de l’UE concerne la Republika Srpska, une entité territoriale de la Bosnie-Herzégovine où les Serbes ethniques forment la majorité et qui a adopté une posture « neutre » sur la guerre en Ukraine, tandis que le reste du pays s’est aligné sur la position de l’UE contre la guerre d’agression de la Russie.
Réformes clés en attente en Serbie
La Serbie, l’un des quatre candidats officiels à l’adhésion à l’UE, a également encore quelques réformes clés en attente sur la voie de devenir un État membre de l’UE. L’alignement sur la sécurité et la politique étrangère européenne fait partie des exigences de l’UE pour la Serbie, où la Russie exerce encore une grande influence. Cependant, il ne semble pas que le pays soit disposé à coopérer dans ce domaine. Le président serbe, Aleksandar Vučić, a accusé l’UE de « le presser » lui et son pays à rejoindre les sanctions contre la Russie pour la guerre en Ukraine. Il a qualifié cela d’« ingérence brutale » dans la souveraineté serbe. Plus encore, le ministre de l’Économie, Rade Basta, qui avait appelé son gouvernement à sanctionner la Russie, a été immédiatement limogé après avoir fait cette proposition.
De plus, l’exécutif de l’UE a critiqué les tensions croissantes entre la Serbie et le Kosovo et a déclaré que le « rythme des négociations » dépendait de la capacité des deux pays à normaliser leurs relations.
L’élargissement de l’UE aurait de profondes implications économiques
Bien que la guerre ait pu modifier la situation politique, elle n’a pas changé les défis liés à la capacité d’expansion de l’UE. La question n’est pas seulement de savoir si les pays candidats peuvent mettre en œuvre la longue liste des réformes requises, mais aussi si l’Union elle-même peut se réformer suffisamment pour être en mesure d’absorber ces nouveaux membres.
Avec un PIB par habitant de 4 451 euros en 2021, soit plus de dix fois moins que les économies européennes avancées telles que l’Allemagne, la France ou le Royaume-Uni, l’Ukraine était déjà l’un des pays les plus pauvres d’Europe avant le début de la guerre. Selon Jolyon Howorth, professeur de politique européenne à l’Université de Bath, intégrer un pays économiquement défaillant comme celui-ci coûterait une « énorme somme ».
De plus, les Balkans occidentaux, où le revenu moyen par habitant varie de seulement 27% à 50% de la moyenne de l’UE, ont des économies comparativement faibles, ce qui fait de leur intégration dans l’UE un défi économique pour le bloc. Toutefois, Von der Leyen a assuré que le plan de croissance pour les Balkans occidentaux mentionné précédemment pourrait doubler l’économie de cette région au cours des dix prochaines années.
Admettre l’Ukraine aurait le plus lourd impact sur les finances de l’UE.
Les deux principaux postes du budget de l’UE sont la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion, ou les dépenses régionales. Par conséquent, accorder l’adhésion à l’Ukraine, dont le secteur agricole emploie environ 14% de sa population et dont les terres agricoles dépassent la taille de l’Italie, serait un changement fondamental. L’Ukraine deviendrait le plus grand bénéficiaire des financements de la PAC, ce qui signifierait soit que d’autres pays de l’UE devraient accepter des paiements beaucoup plus bas, soit que l’UE devrait augmenter considérablement son budget agricole.
Récemment, un différend diplomatique sur le sujet a déjà eu lieu. La Hongrie, la Pologne et la Slovaquie ont prolongé un embargo temporaire unilatéralement imposé sur les importations de céréales ukrainiennes afin de protéger leurs économies nationales – une décision susceptible de fâcher les dirigeants de l’UE.
« Plus l’UE s’agrandit, plus il devient difficile de prendre des décisions et de s’engager dans une action collective »
L’élargissement pourrait également être un défi pour l’unité, la cohésion et le fonctionnement de l’UE. Déjà maintenant, les différents États membres de l’UE ne sont pas toujours d’accord sur la nature du bloc et ses objectifs. Persister à prendre des décisions à l’unanimité en matière de politique étrangère ou fiscale deviendrait encore plus difficile dans une Union élargie, étant donné qu’un seul pays peut bloquer toute proposition avec laquelle il n’est pas d’accord à travers son droit de veto. Sur les votes portant sur des questions où l’UE permet la prise de décision à la majorité qualifiée, il serait plus difficile de réunir des coalitions d’États membres partageant les mêmes idées et suffisamment grandes. « Plus l’Union européenne devient grande, plus il devient difficile de prendre des décisions et de s’engager dans une action collective », a déclaré Michael Keating, professeur de politique à l’université d’Aberdeen en Écosse
Le centre de gravité se déplacerait vers l’Est.
De plus, l’adhésion de l’Ukraine déplacerait le centre de gravité européen vers l’Est. Avec environ 40 millions d’habitants, l’Ukraine serait le cinquième plus grand membre de l’UE et le plus grand en termes de superficie. La Pologne est actuellement en passe de devenir la plus grande armée de l’Union européenne. Selon Keating, cela modifierait considérablement la situation géopolitique, ouvrant la voie à un nouvel axe Varsovie-Kiev qui pourrait rivaliser avec l’axe traditionnel Paris-Berlin.
Bien que l’Ukraine elle-même ne serait pas « très puissante », le « vieux moteur franco-allemand n’étant plus ce qu’il était… nous pourrions certainement voir un grand changement dans l’équilibre des pouvoirs au sein de l’Union européenne », a-t-il déclaré.
L’élargissement de l’UE en tant que risque de sécurité pour l’UE
Enfin, l’élargissement de l’UE aurait des implications en matière de sécurité européenne.
La région des Balkans reste un foyer de tensions ethniques. En outre, la Russie a encore une grande influence dans cette zone, notamment en Serbie et dans la République serbe de Bosnie. En ce qui concerne la guerre en cours en Ukraine, cela pourrait finalement constituer une menace pour la sécurité de l’UE.
L’Ukraine est actuellement en plein milieu d’une guerre majeure et ne dispose pas des garanties de sécurité de l’OTAN. L’article 42.7 du traité de l’UE stipule que l’Union offre aux États membres une garantie de défense mutuelle comparable à celle de l’OTAN. Cependant, l’UE n’est pas en capacité de défendre ses frontières externes sans l’OTAN.
Certains États membres de l’UE soutiennent que la défense de l’Ukraine sera moins impossible à l’avenir qu’elle ne semble l’être maintenant. Il existe trois scénarios qui expliquent cet optimisme. Premièrement, de nombreux États membres espèrent que l’Ukraine, comme les pays d’Europe centrale et orientale l’ont fait en 2004, rejoindra d’abord l’OTAN avant de rejoindre l’UE. Deuxièmement, de nombreux Européens pensent qu’une attaque russe contre l’UE entraînerait une intervention américaine, car une grande partie des États membres de l’UE sont également membres de l’OTAN. Troisièmement, certains espèrent qu’au moment où l’Ukraine serait prête à rejoindre l’Union, elle aura déjà signé un accord de paix durable avec la Russie.
Néanmoins, la réalité est différente. À l’heure actuelle, les membres de l’OTAN sont réticents à l’accession de l’Ukraine tant que la guerre n’est pas terminée. Surtout, les États-Unis ne veulent pas être obligés de s’engager dans un conflit direct avec la Russie, qui dispose de l’arme nucléaire.
Sources:
Image : Wikimedia Commons
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2023/749777/EPRS_BRI(2023)749777_EN.pdf (13.11.2023)
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https://www.consilium.europa.eu/en/policies/enlargement/ukraine/ (13.11.2023)
https://www.euronews.com/my-europe/2023/11/08/eu-accession-talks-with-ukraine-and-moldova-should-start-brussels-says (13.11.2023)
https://www.transparency.org/en/cpi/2022 (13.11.2023)
https://www.euronews.com/2023/03/21/what-would-actually-happen-if-ukraine-joined-the-eu (13.11.2023)
https://www.ft.com/content/744078f2-0895-44d9-96f9-701c13403df0 (13.11.2023)
https://www.bbc.com/news/world-europe-67354323 (13.11.2023)
https://carnegieendowment.org/2023/10/24/ukraine-s-accession-poses-unique-conundrum-for-eu-pub-90838 (13.11.2023)
https://edition.cnn.com/2023/09/16/europe/ukraine-grain-imports-pland-slovakia-hungary-intl/index.html (15.11.2023)
https://freedomhouse.org/country/transnistria/freedom-world/2023 (15.11.2023)
https://www.euronews.com/my-europe/2023/11/08/brussels-tries-to-keep-western-balkan-dreams-alive-in-eu-enlargement-review (15.11.2023)
https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/news/commission-presents-new-growth-plan-western-balkans-including-eu6-billion-grants-and-loans-2023-11-08_en (15.11.2023)